完善流域水污染防治體制的建議

中國污水處理工程網時間：2010-2-3 13:13:48

污水處理技術 | 匯聚全球環保力量，降低企業治污成本

近年來，在科學發展觀指引下，我國流域水污染防治工作得到逐步加強，在推進重點治污工程建設的同時，更加注重流域污染防治管理體制和運行機制的完善，注重行政、經濟、法律與工程技術手段的綜合運用與協調配合。從2007年開始，全國開始出現污染減排“雙下降”的趨勢，重點流域水污染防治工作取得新的進展，體制機制在流域水污染治理中的作用逐步凸現。隨著我國工業化、城市化進入快速發展時期，流域水污染防治目標與轉變經濟發展方式、建設資源節約和環境友好型社會的要求還有相當大的差距，特別是一些長期存在的體制性障礙和機制不活的問題亟待解決，加快建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的流域水污染防治體制機制,任務艱巨，意義重大。

一、當前流域水污染防治體制機制存在的幾個主要問題

目前，我國流域水污染防治還存在諸多問題，政策與法規體系尚不健全，資金投入不足，公眾參與缺乏，技術支撐體系薄弱等等，但最根本的問題還是管理體制沒有完全理順，運行機制不夠協調，突出表現在以下幾個方面：

（一）部門協調問題未根本解決，運轉有效的統一綜合治理機制尚未形成

流域水污染防治是個典型的涉及多個部門的事情，在現有的流域水污染管理體制框架中，有環保、水利、發改、建設等數個部門參與，以環保部門為主。多部門協作本身并不是問題的根源，目前的問題是，以環保為主的這個作用沒有充分發揮出來，部門沖突、特別是環保部門與水利部門在流域水污染防治領域缺乏更有效協作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問題之一。水利和環保的部門沖突在流域管理中有集中體現，涉及規劃、水質監測、機構、水量調配和污染物總量控制、跨界污染管理監督、水污染糾紛調處等多個方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機構均設置了水資源保護局，名義上接受水利部和國家環境保護部①的雙重領導，但事實上是水利部派出機構的性質，這制約了流域機構在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實踐來看，目前部門協調的難度要高于地區協調的難度。淮河十幾年的治污實踐表明，環保和水利兩部門共同牽頭的領導小組有名無實，是“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。

（二）中央與地方在污染治理上的權責劃分和監管機制尚不健全

在中央和地方關于水污染防治的管理關系上，我國實行分級管理，即以行政區劃為單位，各區域的環保部門承擔主要的水污染防治職責，而上級環保部門對地方環保局只有指導權。由于地方環保部門是地方政府的職能部門，導致它容易成為地方利益的工具，不論是數據監測、污染控制，還是建設項目審批上都要被地方政府左右，而上級環保部門的監督也無法逾越當地政府的權威，如被國家環保部門責令關閉的企業卻為當地政府庇護。國家環�？偩謱Φ胤江h境管理的監督尚無力打破地方保護主義。在現行的以GDP為核心的政績考核指揮棒下，地方政府往往以經濟發展作為優先考慮，對國務院制定和頒布的環境政策難以落實到位。近兩年來，國家環�？偩旨哟罅藢Φ胤降谋O管力度，相繼推出了“區域限批”和“流域限批”等強有力的行政懲罰手段。但從長期來看，需要建立健全流域省界斷面水質責任制和污染物總量控制排放責任制，使中央獎懲地方的標準明確、公開、公平，為地方的水污染治理工作提供穩定的預期和長期的激勵。

（三）流域管理體制與區域管理體制結合不夠

我國經濟社會管理體制是按照行政單元劃分的區域管理體制。流域管理有其自身的特點和規律，無論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域為單元統籌規劃和治理。新《水法》規定，水資源管理實行“流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制。我國目前的水污染防治管理體制是以行政區域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強調了水污染防治中流域管理的重要性，但實踐中水污染防治主要是“以地方行政區域管理為中心”的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標是按省區分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標分解方法科學性不足，無法有效地將水污染減排與流域環境質量的改善建立聯系，容易形成各行政區污染責任不清，相互推諉責任，導致嚴重的越界水污染問題。

（四）政策體系還不完善，手段還不盡協調

首先,流域水污染防治政策側重末端治理，從源頭預防的政策較少。排污收費、總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環境影響評價制度和“三同時”制度雖然是針對源頭預防的，但其對象目前基本只涉及具體的建設項目。國家的重大計劃、規劃、產業政策中，預防水污染尚未成為政策制定時的主要考慮因素。其次，行政手段多，經濟激勵政策少。我國環境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環評風暴”到“區域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來控制排污的做法，已不能解決當前我國復雜的水污染問題，尤其是跨行政區域的流域污染問題，必須綜合運用行政、價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等多種政策和手段。第三，有關政策手段之間不夠協調。如水利部編制“水功能區劃”，國家環保總局編制“水環境功能區劃”，對同一流域，水利部門制定水資源保護規劃，環保部門制定水污染防治規劃，漁業部門制定漁業發展規劃，交通部門制定水運規劃，這些規劃都與水污染防治相關，但有關規定卻往往不協調。環保和城建部門在排污費和污水處理費上也還存在不協調的地方。第四，注重工業領域的水污染治理，城市水污染防治和農業面源污染治理領域的政策有待加強。農村面源污染防治的相關政策制定已嚴重滯后。

（五）適應市場經濟體制的流域治理地區協調與合作機制還不健全

源于長期中央集權制的影響，政府間關系主要是自上而下的治理結構，區域之間一直缺乏合作的傳統。只是近些年來隨著市場經濟的發展和區域經濟一體化進程的加快，跨區域的經濟合作才有了一定的發展，而跨區域的環境合作才剛剛開始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒有為跨區域的合作（包括環境合作）提供一套切實可行的制度框架，地區之間的合作缺乏制度依據，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法；另一方面，現有的合作關系并不是建立在市場機制基礎上的，導致流域內的地區合作缺乏動力機制。例如一些流域雖然建立了領導小組或者引入了聯席會議，但關系松散，尚不能相互激勵和約束�？绲貐^的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報制度不健全，不能確保流域各地區及時獲得準確、必要的水量和水質信息。補償機制是市場條件下實現跨行政區合作的重要制度安排，目前我國在跨行政區的補償機制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機制還有預警和應急管理制度，污染損害保險制度，下游地區要求上游地區采取措施的制度等。

（六）對污染排放的監管體制效力不高，執行不到位

排污企業的監管主體是地方政府。很多排污企業有法不依、超標排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執法不力、監管不力。國家法律對水污染管理責任的劃分，在《環境保護法》中有明確規定，如果各級地方政府都能嚴格履行其法定的環境監管職責，重點流域的水環境形勢不至于愈發嚴峻�，F實中部分地方政府只顧眼前的經濟利益，甚至與排污企業之間存在利益勾連，導致對企業的污染監管力度有限，對很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。地方環保部門在財政經費以及人事上對于地方政府都有很強的依附性，雖然有大量關于環境保護、企業排污、嚴格執法方面的規定，環保目標也只好讓位于經濟發展目標。目前治污的大部分環節由行政主體來承擔，使得地方政府常常既是運動員又是裁判員，也是導致監管失效的重要原因。此外，地方政府在促進當地產業結構調整方面的動力往往不足，而發展環境友好型產業是減緩水環境污染的根本途徑之一。如果環保目標不能真正納入地方政府的績效考核范圍，問責機制不能有效發揮作用，上述現象就很難從根本上改變。

二、近期推進流域水污染防治體制機制改革的總體設想

我國流域水污染防治體制改革任務十分艱巨和復雜，改革進程需要分步推進。我們的研究認為，近期目標是，建立流域管理與行政區域管理相結合的水污染防治綜合管理體制，加強流域各方的對話與協商，擴大民主協商的范圍和程度，建立流域、行政區域和部門的協商協調平臺，進一步合理劃分事權，統籌流域水資源保護和水污染防治工作，全面促進流域水環境綜合治理能力的增強。管理體制是改革的重點內容是，旨在建立“監管有力和權責明確、流域管理與行政區域管理相結合、部門協作和區域協調”的新體制。近期重點是建立跨部門、跨行政區域的高層次協調機構或機制。

管理機制安排是落實管理體制的具體途徑。機制建設和創新旨在建立有效監管、事權清晰、經濟激勵、社會參與的新機制，包括地方政府官員環保問責制，跨行政區環境合作機制，統一的信息監測和發布機制，經濟激勵機制，產業和企業監管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機制創新，鼓勵實踐多種行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治體制機制的幾點建議

（一）逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環境治理的政府職能

以建立社會主義公共行政管理體制為長遠目標，分步推進流域水污染防治管理機構改革。首先是在立足完善現有機構體系基礎上，加強部門協調協作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責，包括水質管理與監測、水環境功能區劃、水功能區劃、流域水資源保護管理機構的關系等。環保部門作為水污染防治的行政主管部門，應進一步加強監督執法職能。以環保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強溝通、協調和配合。具體實施途徑可以通過在機構改革中調整“三定”方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應，提升環境監管的部門職能。②但各部門權力的劃分應當清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權力和義務應當均衡，制衡機制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現象，應有必要的懲罰措施。為了實現國家部門間的協調，可考慮在中央層面建立部門協調機制，統一協調部門與地區在流域管理中的規劃、標準和政策制定中的重大問題。隨著中央與地方關系的調整，流域管理機構的運作應逐步實現流域管理決策權和執行權的分離。通過立法授權建立以利益相關方為主的現代流域機構。流域機構作為流域管理最重要的決策機構，獨立于任何國家機關，主要依據相關法規、規劃以及國務院分配給流域組織的任務開展工作。流域機構由流域內的主要利益相關者代表組成，以規劃、報告和協調為主要職責。流域內的地方政府及其職能部門作為執行機構，負責實施流域管理委員會的各項決策。從較長時期來看，還可以逐步將環境監察職能納入垂直管理體制,避免地方政府對環境監察的過多干擾。

（二）建立常態化的流域水污染防治監測評價制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責任機制

將流域水污染治理作為貫徹落實科學發展觀和樹立正確政績觀的重要方面，建立健全地方政府官員環保問責制，加強流域水污染治理政績考核，切實轉變發展方式，實現經濟又好又快發展。2008年2月，國家環�？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進行考核檢查，實踐證明通過簽訂責任書、落實檢查責任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎上，應將臨時性的檢查上升為制度化的監測評價，建立常態化、規范化的制度。建立問責指標體系，層層落實環保責任。將環保目標考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察。建立科學的環保問責指標體系，具體指標包括：水污染物總量控制指標、節水指標、跨省斷面和行政區域內重點水功能區斷面水質指標（氨氮、總磷、COD等）、工業污染物排放穩定達標率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩定達標率、規模化畜禽養殖和水產養殖規模、農村生活垃圾收集率、城鎮生活污水處理率等。規范問責程序，健全問責制度，盡快實現環保問責的常態化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問責力度。

（三）充分發揮市場機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內生發展機制

流域污染治理要與完善我國社會主義市場經濟體制相適應，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創新，建立促進環境友好型社會建設的資源環境稅收政策和消費政策。完善水價形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價，合理調整城市供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標準。城市生活用水推進階梯式水價，工業用水實行超定額累進加價制度。將污水處理費作為行政事業性收費，由政府實行強制征收，財政專戶管理。除法律、行政法規和國務院另有規定外，任何單位和個人不得減免污水處理費。征收的污水處理費不足以補償污水處理廠運行維護成本并使企業合理盈利的，由當地政府財政補足。污水處理費必須優先用于保證處理廠的運轉率和穩定達標率，多余部分用于管網的改造和建設。建立公共財政投入污染治理的穩定增長機制。根據發達國家的經驗，一個國家在經濟高速增長時期，環保投入要在一定時間內持續穩定占到國民生產總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環境質量得到明顯改善。據有關部門測算，我國重點流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必須拓寬融資渠道，吸納社會資金參與治污。因此要利用市場機制，推動治污基礎設施建設，建議盡快推出實施重點流域污水處理產業發展（投資）基金。推動城市污水和垃圾處理單位加快轉制改企，推進污水、垃圾處理體制改革和產業化發展，提高處理廠（場）運行效率。采用公開招標方式，擇優選擇投資主體和經營單位，實行特許經營，并強化監管。鼓勵排污單位委托專業化公司承擔污染治理或設施運營。創新項目建管方式，進一步完善治污項目TOT、BOT等建設管理模式，吸引社會資本參與污水、垃圾處理等基礎設施的建設和運營。探索開展排污權交易試點工作。推進排污權有償取得制度，積極開展排污權交易試點。在控制區與排污總量核定的基礎上，做好對企業的排污計量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價格。在同一水功能區的排污企業之間，試點實施排污權交易政策，讓企業自主選擇，購買排污權還是建治理設施，以降低總的污染治理成本。

（四）增強產業結構調整和區域發展規劃的作用,以結構調整為主線，實行流域內門檻統一的產業結構調整政策，從源頭上形成企業減少污染排放的長效機制

完善對工業污染源的監管機制。重新核定工業污染源的排污申報。加強對重點污染企業的在線監測，擴大監控范圍，有條件的地區要對重點排污單位安裝廢水排放在線自動監測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質的實時監控。增加現場突擊檢查的頻次，加強對污染源的監督檢測。嚴格落實執法監管的各項措施，嚴厲打擊違法排放行為。建立健全企業退出機制，堅決淘汰污染嚴重企業。提高化工、醫藥、印染等高污染行業廢水排放標準，促使高污染企業主動退出，提高新增高污染項目的進入門檻。盡快出臺流域產業導向目錄，指導各地區產業結構的轉型升級。對不符合產業政策，污染嚴重的企業堅決予以關閉。在媒體上公布關閉的污染企業名單，接受社會監督。嚴格執行準入制度，實行區域限批和行業限批。按照各流域和地區的不同功能分區，采取不同的發展和保護策略。對于限制開發區和飲用水水源地保護區，對一切可能產生水體污染的工農業生產全部予以禁止。對于生態功能緩沖區，對重點污染行為予以禁止。在上述兩類區域內，應落實區域和行業限批措施。根據各流域的環境容量狀況，對生產高污染高風險產品的化工、紡織、印染、造紙等行業實行行業限批。加強工業園區建設。鼓勵和引導產品附加值較高、管理完善、發展前景好的企業進入園區發展，理順產業鏈，發展循環經濟。鼓勵流域內的城區外遷企業和批準新上企業進入工業園區、開發區、鄉鎮工業集中區、循環經濟示范區。建立和完善園區污水處理系統，開展園區ISO14000和清潔生產審計，強化生態工業設計，減少整體污染排放。新建園區嚴格執行環境影響評價制度，嚴把項目審批關，創建生態工業園。